“No tiene sentido meterle plata a la inversión pública” declaró el ministro de economía y finanzas Carlos Oliva hace unos días. Justo lo contrario a lo que desde estas páginas venimos insistiendo hace meses y que es central en la propuesta económica que Verónika Mendoza presentó al país a mediados de julio pasado. No es sólo una propuesta de izquierdistas. A esta línea se sumó poco antes de 28 de julio el macroeconomista Waldo Mendoza quien escribió que “en lo inmediato, el MEF y el BCRP deben empujar la inversión pública y abaratar el crédito si no quieren que la economía se paralice” y también el ex – ministro Alfredo Thorne quien dijo la semana pasada que “el Perú necesita implementar un plan de estímulo fiscal de US$2.000 millones dentro de los próximos seis meses para proteger a su economía, que se debilita rápidamente, del riesgo de recesión”.
Necesitamos más inversión pública por dos razones. La primera es de coyuntura, ya que nuestra economía viene perdiendo empleos en vez de crearlos y para empeorar las cosas ahora tenemos gélidos vientos del exterior soplando en contra. Es el momento de una política fiscal contracíclica, que haga crecer la construcción y amplíe el mercado interno, reactivando así las industrias y generando oportunidades para que se prendan nuevos motores en la economía peruana. La segunda razón para aumentar la inversión pública es la enorme cantidad de pistas y carreteras que necesitan reparaciones o asfaltados urgentes, de colegios que requieren baños y refuerzos frente a posibles sismos, de hospitales por renovar, de centros de salud que deben repotenciarse y de barrios y pueblos que claman por agua potable.
PRETEXTOS VANOS
Desde hace meses el discurso del ministro Oliva y del bloque neoliberal ha sido que la caída de la inversión pública es responsabilidad de los gobernadores regionales y los alcaldes y no del manejo presupuestal del ministerio de economía y finanzas. Cuando se les hace ver que el gobierno nacional tiene una ejecución menor que los gobiernos locales, el MEF resalta que el problema es de todos los ministros. Lo que nunca revelan es que el sector economía y finanzas del cual Oliva es directamente responsable sólo ha ejecutado (a julio) el 22 por ciento de su presupuesto, menos que los sectores justicia, interior, relaciones exteriores, educación, agricultura, energía y minas, defensa, mincetur, transportes y comunicaciones, producción y de la mujer y poblaciones vulnerables; menos que 14 gobiernos regionales; menos también que centenares de municipios como las 7 alcaldías provinciales de Apurímac, una región pobre, rural y de altura donde hay mucho menos facilidades que en las lujosas oficinas del jirón Junín.
Más allá de estas comparaciones, odiosas pero no por ello menos reales, hay un asunto previo. Desde mediados del año pasado, cuando se empezó a discutir el presupuesto 2019, ya se señalaba que como todos los gobernadores regionales y alcaldes empezaban su gestión este año la inversión pública allí enfrentaría mayores dificultades. ¿No era entonces lo lógico que se tomaran medidas para agilizar la gestión de las inversiones y darles más espacio presupuestal a todos los niveles de gobierno? ¿No es totalmente insensato quedarse sin hacer nada cuando se sabe que vienen problemas?
Lo peor es que persiste en su error. Ahora Carlos Oliva ha dicho que “en este momento no tiene sentido meterle plata a la inversión pública [porque] esa probable inversión pública nueva se va a demorar seis, ocho o diez meses en consolidarse”. Es decir, no piensa asignar más fondos sino hasta que empiece el presupuesto 2020, de tal manera que siguiendo la lógica de sus propias declaraciones recién tendremos más inversión pública a fines del 2020. Eso sería muy tarde para la economía porque, dado el fuerte shock externo negativo que se acaba de agravar, ya para entonces estaremos en franca recesión. Desastroso.
PROCESO PRESUPUESTAL
Oliva ha añadido que “todavía tenemos casi un 70% del presupuesto que no se ha gastado. Si tenemos un 68% de presupuesto que no se ha gastado, qué sentido tiene meter más plata para la inversión pública”.
Nuestro ministro de finanzas apela a un sentido común: si no has gastado la plata que te di, para que te doy más. Pero el sistema de presupuesto público no funciona como el de una familia, debido a las restricciones burocráticas establecidas por el mismo ministerio de economía y finanzas que dirige Oliva. Un ministro, gobernador o alcalde que decide hacer una obra pública antes de la licitación para la misma debe “separar” el dinero mediante lo que en el sistema del presupuesto público se llama la “certificación”; si no se hace así el funcionario respectivo afrontará cargos administrativos y hasta penales. Esa “certificación” la da el MEF y nadie más y es necesariamente previa. Pero si por alguna razón la licitación de esa obra se atraca (por observaciones de aun postor, ajustes al proyecto, etc.) ese ministro, gobernador o alcalde no puede fácilmente reasignar ese dinero ya “certificado” a otra obra, como haría cualquiera con su presupuesto familiar, sino que nuevamente tiene que pedírselo al MEF. La traba es aún mayor en el caso que el proceso de inversión haya avanzado hasta haberse hecho la licitación y declarado un ganador, lo que requiere que además de la “certificación” presupuestal se obtenga del MEF otro paso burocrático presupuestal más llamado “compromiso”. Pero si ese alcalde o ministro afronta entonces un reclamo del contratista, mientras ese reclamo no se resuelva (y pueden pasar muchos meses en ello dadas las leyes vigentes) el ministro o alcalde no puede usar ese presupuesto para otro proyecto.
En resumen, el presupuesto público de inversiones no es como un hogar o una empresa en la que el jefe puede decidir que cuando un proyecto no está avanzando usa los fondos para otro. En el estado peruano no se puede hacer así debido a que las reglas presupuestarias establecidas y administradas por el MEF, dirigido por Oliva, no lo permiten.
Lo que digo no es nada nuevo. Viene de años atrás. Por ejemplo, en el año 2017 el “gobierno de lujo” de PPK en el que Pedro Olaechea era ministro apenas se ejecutó 67 por ciento y se quedaron 15 mil millones de soles presupuestados que no se gastaron. El propio Olaechea como ministro de la producción terminó ese año con 100 millones de soles de su presupuesto de inversiones sin gastar y en el programa clave para apoyar la pesca y acuicultura no ejecutó ni el 60 por ciento. El gobierno PK en esto fue malo pero no el peor; en veinte años nunca se ha ejecutado el 80 por ciento del presupuesto de inversiones.
RESPONSABILIDADES Y SOLUCIONES
“El gobierno trabajará en la segunda mitad del año en mejorar el nivel de ejecución del presupuesto de cada sector” ha dicho Oliva. El ministro pretende darles lecciones a todos los ministros aunque su gestión de inversiones, como hemos visto, es de las peores. Aún si supiera algo de lo que quiere enseñar, es patética su brutal demora en hacerlo. Si se sabía desde hace más de un año que era necesario elevar la inversión pública ¿por qué no empezó hace meses a facilitar y apoyar su ejecución?
Ahora bien, reconozcamos que el sistema de presupuesto y gestión de las inversiones públicas es como esas viejas redes de cañerías de agua potable o canales de agua que se atoran, tienen pérdidas y no funcionan muy bien. Muchas de las cañerías de agua en nuestras casas ya están un poco angostadas por el sarro y la grasa pero eso no quiere decir que no pase el agua. De hecho, la inversión pública fluye al punto que el año pasado pasaron por ella 33,481 millones de soles.
Nuestra inversión pública sólo es poco mayor el 4 por ciento del PBI, frente a más del 5 por ciento que tuvimos el 2013, 6 por ciento promedio en países del Asia y 10 por ciento en el Ecuador de Correa o 13 por ciento en la Bolivia de Evo. ¿Qué hacer para aumentar la inversión pública? Una idea es mejorar el sistema, es decir la red de cañerías por donde fluye el presupuesto. Esa fue la propuesta del pepekausa Alfredo Thorne, quien cambió el pedazo de la cañería para la formulación y aprobación de proyectos de inversión, reemplazando el llamado SNIP (“Sistema Nacional de Inversión Pública”) por un nuevo mecanismo llamado “Invierte.pe”. Los expertos discuten si el cambio fue bueno o no pero claramente durante su periodo no mejoró la ejecución sino que se frenó el flujo de inversiones durante varios meses. Pensar en un nuevo cambio de este tipo ahora traería similares consecuencias y sería suicida.
Sin embargo, se podrían hacer ajustes parciales que permitan “desatorar” presupuestos. Por ejemplo, dando más facilidad para que los ministros, gobernadores regionales y alcaldes reorienten los presupuestos que están congelados en obras trabadas hacia otros proyectos. Esto podría hacerse tanto en la etapa de certificación presupuestal como en la de “compromisos”. Otra política sería facilitar a contratación de expertos en inversiones, proyectos y licitaciones, algo que las actuales “normas de austeridad” del presupuesto – fijadas por el MEF y aprobadas por la mayoría aprofujmoristas del congreso – impiden.
Pero hay una forma más sencilla y simple de elevar la inversión pública: aumentar el presupuesto. En la analogía del sistema de agua potable, es como abrir las compuertas de “La Atarjea” o el reservorio central para que salga más agua, en vez de intentar muchos pequeños arreglos. En mi casa, como en muchas quintas de Lima, a veces sale poca agua, y no es sólo porque mis cañerías estén algo viejas, que lo están. Es porque falta presión, y lo sé porque hay horas en las que sí hay más agua, lo que quiere decir que las cañerías sí soportan un mayor flujo. Lo mismo sucede con cientos de miles de agricultores peruanos que tienen sistema de riego; casi todos ellos tienen canales que no son óptimos, que tienden a llenarse de barro por lo que hay que limpiarlos luego de la época de lluvias y que tienen fugas porque les falta un buen revestimiento. Pero aun así, si les das más agua, llevan más agua; tienen capacidad y no están al tope. Muchos gobiernos regionales y municipalidades y ministerios están en esas condiciones respecto de las inversiones que pueden hacer. Es verdad que no están en condiciones óptimas, pero denles más fondos y harán más obras.
Un momento, ¿pero no era que ya los ministerios, gobiernos regionales y municipios tienen presupuesto y no lo están gastando? Sí, pero en muchos casos tienen ese dinero atorado en proyectos con “certificación” que no avanzan o licitaciones “con compromiso” atoradas. ¿Qué hacer? Fácil: asignarles más presupuesto para que puedan avanzar otros proyectos mientras resuelven los problemas de los “atorados”.
NO HAY PIERDE AUMENTANDO PRESUPUESTO
Supongamos que estoy equivocado y que Oliva tiene razón, que nada de lo que digo es cierto y que aumentar el presupuesto sería inútil porque hoy a todos los gerentes públicos les sobran fondos. No lo creo pero digamos que es así. En ese caso, si se les aumentara el presupuesto, ¿qué problema habría? Si lo que dice Oliva es verdad, pues no pasaría nada. Tendrían mayores cantidades en su presupuesto que no se gastarían y punto, un puro asunto de cifras más grandes en una hoja Excel pero que nunca se trasladan a la realidad.
En otras palabras, si se aumenta ahora, ya, el presupuesto para inversiones, dos cosas pueden pasar. Un análisis, el de Oliva, dice que no pasará nada. Otro, el nuestro, dice que aumentaría la inversión pública. ¿Por qué no intentarlo, entonces, si no hay nada que perder?
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