La importancia de la inversión pública y la necesidad de acelerarla y mejorarla está clara. Tenemos un déficit de infraestructura calculado en 363 mil millones. Cuando uno recorre el país las deficiencias están a la vista, y para muestra basta un botón: la carretera central, una de nuestras principales vías de comunicación, está colapsada y el pasado 28 de julio tuvo un atoro de muchas horas.
Además de mejores servicios para los ciudadanos, la obra pública es clave para el desarrollo económico. Distritos y provincias sin una buena conexión vial no pueden sacar sus productos al mercado nacional o internacional, y los cuellos de botella generan sobrecostos logísticos que Germán Alarco ha calculado entre 1,5 y 2,5 por ciento del PBI. En el corto plazo, la inversión pública también dinamiza la economía, generando empleos, pagando salarios que se convierten en demanda y comprando bienes que mueven industrias como la del cemento, fierro y materiales. La infraestructura económica genera oportunidades y gatilla inversiones privadas. Estudios del Banco Mundial para nuestro país muestran que la inversión en infraestructura promueve fuertemente el crecimiento y reduce la desigualdad. Investigaciones del BCR, MEF y FMI muestran que la política fiscal más reactivadora es la inversión pública, cuyo multiplicador está entre 1 y 2.5. Es decir, por cada sol invertido se gana al menos otro sol adicional en producción.
REACTIVANDO LA INVERSIÓN
En mi caso, cuando asumí la cartera del MEF en julio de 2021, era necesario acelerar la inversión pública, pues la economía venía de muy abajo debido al gran golpe de la pandemia y era indispensable dinamizar el empleo y la demanda interna. La política al respecto tenía dos componentes. La primera fue otorgar presupuesto adicional a los distintos niveles de gobierno, y en especial a los gobiernos regionales y locales dentro de una propuesta descentralista. La segunda era mejorar la ley de contrataciones públicas y establecer mecanismos especiales para destrabar los proyectos paralizados, algo en lo que ya había propuestas de la Contraloría con quien coordinamos para trabajar juntos, pero el congreso negó esa posibilidad cuando solicitamos facultades delegadas al respecto. En lo que sí se ha avanzado es en el llamado “control concurrente”, que permite que la intervención de Contraloría no sea a posteriori sino que se realice acompañando el proceso de contratación y ejecución, algo que es fundamental y ya tiene una ley aprobando su financiamiento automático (ley 31358 y modificatorias).
¿Funcionó nuestra propuesta? En términos de porcentaje del PBI, la inversión pública había sido 4,5 por ciento del PBI en el 2019, el año pre-pandemia. El 2020, con la pandemia, retrocedió hasta 4,3 por ciento, cifra que promedia un enorme bajón durante la cuarentena del primer semestre y un esforzado rebote el segundo semestre. El 2021 logramos subir la inversión pública hasta 4,7 por ciento del PBI, no sólo recuperando completamente la caída de la pandemia sino poniéndola claramente en una ruta de crecimiento. Logramos más de 41 mil millones de soles de inversión pública. Disculparán que en este caso considere conveniente poner la lupa en el segundo semestre del 2021, la gestión ministerial que me tocó dirigir: en esos meses la inversión pública fue de 5,2 por ciento del PBI, llegando hasta 6 por ciento el último trimestre. En soles, el segundo semestre del 2021 la inversión pública alcanzó 24,465 millones, con un crecimiento en este periodo del 8,3 por ciento. Precisando que estas son cifras oficiales del BCR, resulta que tanto el monto de la inversión de todo el año como la del segundo semestre del 2021 son récord absolutos en la historia nacional.
Como resultado, el año pasado el crecimiento económico fue de 13 por ciento en vez del 10 por ciento que había sido proyectado, a diciembre del 2021 había 300 mil empleos formales más y la producción no primaria era 3 por ciento más que el nivel pre-pandemia según el indicador del PBI desestacionalizado. Y todo eso mientras que – para controlar la tercera ola del covid- se mantenían restricciones de aforo en restaurantes y otros servicios.
INVERSIÓN: DEL PRESUPUESTO A LA OBRA
Profundizando el análisis, vemos que la inversión pública es un proceso largo con diversos responsables. La primera etapa es el proyecto de inversión, que deben hacerlo los ministerios, instituciones y gobiernos regionales y locales correspondientes, de acuerdo a los criterios del sistema Invierte.pe. Luego de varios años, ya hay un acumulado de varios miles de proyectos ahí. La segunda etapa es la habilitación presupuestal, etapa clave donde el MEF entrega lo que podríamos llamar el combustible, a los distintos equipos sectoriales y gobiernos regionales y municipalidades. Es en esta etapa donde en función de la política macroeconómica se debe decidir cuánto es el total del combustible a echar, lo que se viabiliza mediante la gestión del presupuesto nacional. Luego de eso, corresponde a cada uno de los organismos públicos encargados de la inversión pública priorizar las obras, hacer los concursos o licitaciones, firmar los contratos, supervisar la ejecución e ir haciendo los pagos.
En una analogía, con el manejo del presupuesto el MEF manda una cantidad de combustible a las diversas municipalidades, regiones e instituciones; luego éstas deben distribuir esa gasolina a los distintos vehículos (proyectos de inversión), escoger los choferes (contratistas) y supervisar si manejan bien y van en la dirección correcta. En este esquema, el combustible presupuestal es esencial para que los carros (proyectos de inversión) se pongan en marcha; cuánto más dinero haya se podrá tener más obras desarrollándose. Pero eso no es sino un primer requisito. Con esa base, el que los carros partan y avancen rápido sin que haya robos de gasolina (la ejecución de los proyectos) está en manos de quienes administran las flotas, contratan los choferes y supervisan los vehículos: las entidades ejecutoras.
LENTITUD Y CHOQUES
Lamentablemente, en lo que va de este año, mientras que ha aumentado la inversión de los gobiernos regionales (380 millones más, 12 por ciento de crecimiento) y locales (900 millones más, 12 por ciento más), la del gobierno central se ha estancado. El resultado del primer semestre, a este nivel, no es bueno.
Es urgente dinamizar la inversión pública, dada su importancia para recuperar el empleo y lograr un crecimiento sostenido. Ello pasa por poner la gestión pública a cargo de personas capaces y de integridad comprobada, y no de amigotes o por canje de votos en el congreso, como lamentablemente ha sucedido en varios ministerios clave. Pasa también por combatir la corrupción en todos los niveles de gobierno, caiga quien caiga, para que el íntegro de los recursos efectivamente vaya a las obras y no se quede en los bolsillos de funcionarios y empresarios corruptos.
El problema mayor es el entrampamiento en que estamos, entre un ejecutivo que ha abandonado las promesas de cambio, marcado por la ineptitud y bajo denuncias de corrupción, y un congreso que frecuentemente actúa en función de intereses personales, de grupo y de determinadas empresas. La gobernabilidad democrática está en juego. Necesitamos salidas constitucionales, que deben darse sobre la base de consultas universales a la población, para que sea la ciudadanía quien decida si ya es el momento de reemplazar a gobernantes y congresistas que no han trabajado de manera transparente, de cambiar las reglas de la política y de iniciar un proceso hacia un nuevo pacto social.
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